关于健全完善地质找矿新机制及相关制度的建议

1. 关于健全完善地质找矿新机制及相关制度的建议

地质找矿新机制实施三年来，取得显著成绩，需要认真总结经验，深入研究在实践中提出的一些问题。通过理论提升，转化为政策、措施，进而健全完善地质找矿新机制及相关制度。
一、关于健全完善地质找矿新机制的建议
健全完善地质找矿新机制核心问题是处理好政府和市场关系，建立使市场在配置矿产资源中起决定性作用的“市场配置，企业主体，政府调控”的新机制。
1.明确“矿业”产业定位，实行勘查开发统一管理
一是明确矿业产业定位。我国在计划经济体制下形成的探采分离体制，源于把矿产资源勘查划归三产业，把矿产资源采选划归二产业，这不符合市场规律，与我国市场经济体制不相适应。在市场经济体制下，探采一体(机制上)不可分割，把勘查与开采一起归类为“矿业”，定位为第一产业，有理论根据，符合世界惯例。
二是深化经济体制改革，实行“职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，建立新型的矿业管理体制，实行矿业“横向集中统一、纵向分级分类管理”的体制。解决目前探采分离，管理上横向政出多门，纵向争权逐利的问题，解决机构重叠、职责交叉的问题。
2.发挥好法律、法规的间接管理和政策的调控作用
建议修改《矿产资源法》。对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽民生、代际补偿作出法律规定；明确以生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与环境保护、节约集约利用资源的基本国策；作出与《物权法》相适应的矿业权用益物权相关法律规定，形成新形势下矿产资源保护与矿业发展的法律保障。
建议对现行征收资源税费的办法进行调整。我国现行矿产资源税费制度，已不适应矿产资源勘查开发新形势，不利于节约集约利用资源，造成矿产品价格不合理，矿业收益分配不公，不利于矿业发展方式转变。主要问题是作为对资源性资产耗竭的货币性资产补偿的资源补偿费费率偏低(平均1.18%)，补偿不足；对矿产资源作为资源性资本在生产经营活动中产生级差收益调节的资源税目前只部分征收，从量计征，应扩大征收范围，从价计征。
建议解决矿业权“价款”制度异化问题。目前矿业权“价款”未按国务院文件征收，发生“异化”。“价款”范围扩大，有些地方所有探矿权、采矿权不论投资主体，不管是否形成矿产地，都收“价款”；“价款”额都超出了地勘投资的成本；有些地方将开采预期收益提前全额征收，数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际上是在炒卖资源。“价款”制度异化，混淆“国家所有权益”和“勘查投资权益”概念，扰乱了矿业市场，造成矿产资源收益分配不公。要准确划分国家所有权益与勘查投资权益，建立矿产资源国家所有权益和勘查投资权益分体运行机制，调整二者处置方式。修改完善评估理论方法及相关准则体系。在市场经济条件下，“矿业权价值”(投资人权益)应由市场决定，不同所有制矿业权人在市场上平等交易。
建议解决一些地方“基金”的错位问题。地质勘查基金是在我国地质勘查风险基本市场尚未建立的情况下设立的，理应是降低勘查风险，引导社会资金，进行商业性矿产勘查，间接起到对商业性地质勘查的融资作用。而现在一些地方政府把地质勘查基金的使用等同于政府投入找矿，与市场争权，与企业争利，挤出社会资金。
3.深化行政体制改革，处理好政府和市场的关系
一是转变政府职能，做好公共服务。深化行政体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向为找矿突破创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义转变。解决目前一些地方政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理，还存在着政企不分、政资不分、政事不分和政社不分的问题，还有政府掌控矿业权，集管理者所有者经营者于一身的问题。
二是规范政府投入，处理好政府投入与社会投入的关系。部推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突进”地质找矿新机制，核心内容是不同投资主体的投资方式及其经济关系。为完善地质找矿新机制，需要规范投入，尤其是规范政府投入。目前多数省(区)地质找矿资金主要来源于“资源补偿费”和“价款”，多以“省财政”和“省基金”形式投入，政府持有矿业权。要规范“省财政”“省基金”投入地质找矿运作方式，纠正政资不分、政企不分、政事不分、政府掌控甚至垄断矿业权问题，发挥市场配置资源的作用，推动找矿突破战略行动健康发展。
4.尊重市场规律，健全完善矿业权市场
要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，首先要建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。要建立健全矿业权市场运行规则，规范矿业权市场运行。目前实施的矿业权出让是政府采用市场的办法的调控手段，不是市场配置资源，而转让市场才是真正的市场配置。要加强矿业权转让市场建设，积极发挥市场配置资源的基础性作用。
要建立健全与矿业市场相配套的市场体系。严格准入制度，规范市场行为；构建矿产勘查的融资平台，建立合理的矿产勘查投资结构和风险激励机制，规范矿业资本市场。
要规范中介组织，更好发挥行业协会作用。对现有的中介组织进行整顿，规范资质，严格把关，加强自律，提高水平。
5.激发各类矿业市场主体发展新活力
深化改革，激发各类矿业市场主体发展活力。一是深化国有矿业企业改革，改制成股份制公司体制，像甘肃白银有色集团股份有限公司、海南石碌铁矿股份有限公司，从计划经济体制下探采分离转变为市场经济条件下探采(机制上)一体，建立科学的法人治理结构，实现所有权和经营权分离，国有控股和参股从制度上解决政企分开的问题。以产权制度改革增强动力、激发活力，积极发挥市场主体作用。
二是引导扶持发展非公有制矿业企业。非公有制矿业企业随着我国经济体制改革深化和矿业发展方兴末艾，已经成为重要的矿业市场主体。要认真贯彻实施十八大报告提出的两个毫不动摇(毫不动摇巩固和发展国有经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展)，破除“姓国姓民”桎梏，对非公有制经济一视同仁，平等对待，同等的使用生产要素，平等受到法律保护，支持非公有制矿业企业发展，为找矿突破做出贡献。
二、关于规范整装勘查的建议
整装勘查是实施地质找矿新机制以来推行的一种新的找矿模式，实施几年来，成效显著。整装勘查在全国全面推进中，各省(区、市)在理解上、在实际操作中有很大差异。有的整装勘查区从区域地质调查到勘探均含其中，公益性、商业性地质工作并存，事业费、基金、商业资本混用，矿业权设置多元，投资体系多元，勘查主体多元等等，需要对整装勘查内涵做出界定并相应制定技术标准和勘查规程。
1.整装勘查的内涵
按照找矿阶梯式序次递进规律，整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价的基础上选定有一定矿产规模的区域(客体)统一部署、整体勘查(主体)。这是尊重自然规律和地质工作规律所做出的选择，是对一个有一定规模矿产地质体的整体勘查。
明确整装勘查内涵，要对整装勘查区选择，整装勘查工作程序、工作阶段、技术标准与勘查规程、工作质量以及和开发的衔接，勘查开发的利益分配等方面，从地质技术规程层面和经济关系层面加以界定。
2.整装勘查的管理
对于整装勘查，政府矿政管理主要是制定整装勘查规划，勘查区设立、矿业权设置，制定勘查技术标准和运行的监督管理，营造良好的政策环境和社会环境。政府不能掌控矿业权，不能既当裁判员，又当运动员，这是与矿产资源勘查开发市场化配置背道而驰的。
整装勘查市场主体要通过加强内部管理，依靠科技进步，提高找矿效率，缩短勘查周期，快速实现找矿目标任务，在为国家经济社会发展做出资源保障的同时，获得自有发展的经济效益。
3.整装勘查各方的利益配置与协调
整装勘查涉及投资主体、勘查主体、地方政府和整装勘查区民众等各方面利益。整装勘查区各方利益协调直接关系到整装勘查的成功与否。政府及矿产资源主管部门要以整装勘查中矿业权配置为核心，明确各主体权益，协调合理分配利益，对于调动各勘查主体找矿的积极性，对于推进新机制运行和实现找矿重大突破至关重要。
三、关于加强基础地质工作，依靠科技进步推进找矿突破的建议
随着地质找矿投入增大和地质找矿体制机制的健全完善，影响地质找矿的主要矛盾将变为科学技术问题。目前已经出现了资金无处投放、项目低水平重复、找矿效率低、工作质量不高等问题。加强管理，依靠科技进步，实现找矿突破才是矿产资源勘查开发真正意义上的发展方式转变。
1.加强学习，推进地质找矿思维创新
思维创新是实现找矿突破的潜力所在。目前我国找矿突破行动来势迅猛，广大地质工作人员思想准备不足，知识准备不够，缺乏思维创新，要安排不同形式的学习、培训、交流，提高思维创新能力，挖掘找矿突破潜力。如对我国成矿背景的再认识，对海洋资源的再认识，对我国矿产资源特点的再认识，对新矿种的认识，对新的开发利用方式认识等。认识上从自由王国向必然王国的转变是实现找矿突破的强大动力。
2.提高地质找矿部署质量
部署质量是第一质量。目前找矿突破部署78个整装勘查区，需要在实践中优化。
部署要建立在需求驱动、从问题出发，交叉、融合，大信息、大数据的基础上。地质工作从单一服务于经济发展已扩展到服务于经济、社会、生态、民生方方面面，地质找矿领域已从传统的基底岩石向兼顾地球表层和地壳深部扩展，新矿种、新的开发利用方式都为科学部署提供了依据。
3.加强基础地质调查
近几年找矿取得的重要进展是建立在多年地质工作积累的基础上的，尤其是基础地质调查和资源潜力评价为整装勘查选区提供论了重要依据。从调查省(区)看，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足。14年地质大调查基础地质调查投入偏低(30%左右)，地方基础地质调查投入更低。
要提高基础地质调查工作对于提高地球科学水平，促进地质找矿重要性的认识，正确处理基础地质调查与当前找矿突破的关系，统筹当前与长远，切实加强基础地质调查，提高中央公益性地质工作中的基础地质调查投资比例，加大地方基础地质调查投入，采用新技术、新方法，加强管理，提高基础地质工作水平，保障整装勘查可持续发展。
4.依靠科技进步，实现地质找矿突破
随着地质调查工作服务领域扩大和找矿难度加大，传统理论有些已不能指导地质找矿，一些技术、方法难以适应新的地质找矿工作需求，需要新的找矿理论和新的找矿技术、方法的支撑，以提升地质找矿工作能力。
制定依靠科技进步推进地质找矿的政策措施，鼓励、激发生产单位、科研单位、科研工作者、地质找矿一线工作者，开展地质找矿勘查理论研究，形成综合分析、综合勘查和综合评价的找矿技术和新方法，以解决目前一些传统地质理论指导地质找矿效果不明显，一些传统的、过时的技术方法整体效率低下的问题，提高地质找矿水平。
四、关于统筹协调矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的建议
地质找矿要解决的突出问题之一是资源开发与环境保护的矛盾。如何统筹协调矿产资源勘查开发与生态建设环境保护，要根据经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总格局和建设生态文明要在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下开展经济社会建设的要求，以生态文明建设统领环境保护和资源开发，优先保护生态环境，合理部署矿产资源勘查开发，实现生态环境保护与矿产资源开发协调发展。
1.以生态文明建设统领环境保护与资源开发
地质找矿部署要服从于、服务于生态文明建设总体布局。要以资源环境价值理论指导环境保护与资源开发。资源环境生态价值与生产力价值对立统一于资源环境。人类要在生态价值实现过程中生存，更要在生产力价值实现过程中寻求发展，生态价值与生产力价值平衡是永续发展的根本保证。要搞好国土规划，优化国土空间开发格局。在资源环境承载力评价基础上，按照人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，划分出以生态保护为主，以资源开发为主和城乡宜居的不同地区，明确功能定位，作出国土规划。遵循国土规划编制原则及空间范围，相应作出矿产资源勘查开发规划，付诸实施。控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效。
2.以“点上开发”促进“面上保护”
在我国如青藏高原、大小兴安岭、秦巴地区等既是我国重要生态功能区，又是重要成矿区带上，坚持生态环境优先，在保护中发展，在发展中保护，推进资源节约型和环境友好型社会建设，要以“点上开发”促进“面上保护”。根据国家和区域经济社会发展要求，依据生态环境承载力和矿产地规模等因素，统筹兼顾“点上开发”和“面上保护”。
“点上开发”要以最严格的准入门槛，最先进的管理理念和管理办法，最先进的专业队伍和技术装备进行矿产资源勘查开发，严格保护生态环境，依靠科技进步，节约集约利用资源，与矿产所在地人共享开发效益，共同保护生态环境。
矿产资源“点上开发”在为经济建设提供矿产资源的同时也为生态环境保护提供了物质基础和资金支持，以“点上开发”促进“面上保护”，促进矿产资源勘查开发与生态环境保护协调发展，达到双赢。
3.制定实施反映市场供求关系和体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度
建立实施以保护生态环境，促进人和自然和谐发展为目的，依据生态价值、生态保护成本，调节生态保护利益相关者之间关系的生态补偿制度，基本原则是“谁保护，谁受益”“责、权、利统一”。
实施生态补偿制度要建立一个政府主导与市场交易相结合的生态补偿平台，对不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方法进行协商对话，组织实施。
对基础地质工作、矿产远景调查和部分普查形成矿产资源战略储备基地所造成生态环境破坏和污染的补偿主体是政府；矿区勘查造成生态环境破坏和污染的补偿主体是企业。对工作区或矿区生态价值的损失，以修复生态环境成本确定补偿标准。
五、关于积极稳妥推进国有地勘单位改革的建议
国有地勘单位在我国地质事业发展中曾做出了重大贡献，在当前地质找矿突破战略行动中仍发挥着主力作用。
国有地勘单位改革走过一段艰苦探索的历程，成效显著，有较大发展，但遗留问题多，社会包袱重，一直围绕能否企业化，何时企业化争论不已，目标不明确，步调不统一。中央《关于分类推进事业单位改革指导意见》为国有地勘单位改革提供了难得机遇。这次改革的重点是以在全面建成小康社会的历史时期，经济、社会、生态、民生对地质工作的需求确定从事公益性服务工作的地质调查队伍的规模，难点是研究确定区域经济规模和市场化程度对转为企业的地勘单位的容量和条件。
建议地勘行业主管部门抓住这一有利契机，以中央文件精神为指导，从地勘行业特点出发，总结地勘单位改革的经验教训，提出明确改革方向，理顺管理体制，改善政策环境，解决历史遗留问题，将国有地勘单位中从事生产经营活动的和从事公益服务活动的分开运行的地勘行业贯彻落实中央分类推进事业单位改革精神的指导性意见，积极稳妥有序推进改革，以促进地质事业发展，推动地质找矿突破，提高地质职工生活水平。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2013年3月19日作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

2. 构建地质找矿新机制的若干意见

2010年5月，国土资源部提出：①统筹协调全国地质工作；②有机衔接多元投入地质找矿工作；③推进实施整装勘查；④进一步优化矿业权出让；⑤完善收益分配制度，国有地勘单位可以知识、技术、管理等要素折股参与风险投资、分享找矿成果收益；⑥加强(对地质勘查)监管与服务；⑦大力推进成果资料共享；⑧建立科技创新产学研联合攻关机制。

3. 要进一步完善地质找矿新机制还需要处理好几个主要关系

从地质找矿新机制在“找矿突破战略行动”中所起的作用看,还需要进一步处理好地质找矿中当前和长远的关系、政府和市场的关系、企业和事业(体制)的关系、勘查区块点和面的关系,力求协调推进,才能保证地质找矿本身的可持续性。
1.关于地质找矿中当前和长远的关系
地质找矿从总体上说,是为矿业的当前和长远发展作准备,即所谓“地质先行”。但地质找矿作为一个相对独立的产业,它也有自己的当前和长远的布局。地质工作最重要的特点是从已知到未知、由浅入深、由表及里、由点到面、点面结合。这个特点决定了必须把探矿过程分成若干个相对独立的阶段,并对每个阶段规定出探明储量的级别(即判断的准确程度)。比如,通常运用的矿产资源预查、矿产资源普查、矿产资源详查和矿产资源勘探,就是反映了由已知到未知。可以把这些要求称之为地质找矿的阶段性结构。这个结构合理,可以保证地质找矿工作本身的可持续性,可以使地质找矿作为一项产业活动,能够得到稳步推进。这就是矿产勘查中的当前和长远结合。这种结合对全国来说是非常重要的,对于一个大的省(自治区)、大的矿业集团,也是非常需要的。例如,大庆油田勘探把整体工作分为3个层次。
第一个层次为评价勘探目标。主要指地质条件和油气成藏规律已经基本认识清楚,勘探方法已经基本明确,并具有一定规模可优选的经济有效的可动用储量。这类地区要加强评价,尽快提交储量。
第二层次为甩开预探目标。主要指目前基本规律还没有认识清楚,勘探重点是盆地评价或区带评价为主,重点是认识地质规律,加强地质综合研究,打一口井研究一口,把节奏控制下来。
第三个层次为储备勘探领域。主要指对大的地质条件已经有一定的认识,证实在目前的经济技术条件下很难有效勘探和开发的领域。这类地区不能急于上工程,必须加强地质规律研究和工程攻关,寻求有效的勘探开发方法,为将来做准备。
通过这3个层次部署和实施,可以确保大庆油田地质勘探的可持续性。
但是当前在全国进行的地质找矿战略行动,好像都处于同一个层次。从国家层面讲,提出以找矿突破为目标,既有定性的号召力,也有具体的目标要求,是完全正确的、可行的。可是一个地区、一个单位也把“找矿突破”作为自己的目标,就很值得研究了。“突破”到底指的是什么?是否是找到矿点、找到矿产地就是突破?这也太容易突破了。而且不仅在找矿目标上3个层次相一致,在工作部署上3个层次也都在搞“整装勘查”,都有自己的整装勘查区。在地质找矿中“整装勘查”的具体内涵也是模糊的。在我们调查的许多地方,“整装勘查”好像是“成片普查”的同义语,有的提出在整装勘查区还要“公益先行”,更把整装勘查变成了“成片预查”。有些省(自治区)反映,现在把全省(自治区)的公益性调查所提供的找矿信息都利用起来,形成若干个“整装勘查”区。这一茬做完了,还得从头加强公益性地质工作;否则整个找矿过程就要“断档”。这就是当前和长远的关系。因为从大的产业结构来说,已探明的矿产资源、可动用的矿产资源、正在建设的矿山、已在生产的矿山,其结构应当大致相适应;以保持国内矿产品相对稳定的供给能力。从地质找矿这个角度,它的阶段性内部结构也应当大致相适应;否则必将出现地质找矿工作本身的不可持续。一旦出现大起大落,对我国矿业的发展是极为不利的。
2.关于地质找矿中政府和市场的关系
在市场经济体制下,产权的保护制度和市场配置资源的制度,是区别于计划经济体制下的两个突出特点。我国现实情况也是这样的,绝大多数矿产品的生产已经是市场配置,政府不再向矿山企业下达生产目标、配置生产要素。而地质找矿作为矿业产业的主要组成部分,它当然必须是市场配置起基础性作用。也就是在哪儿找矿、不在哪儿找矿,找什么矿,不找什么矿,从根本上说不是由政府决定的,而是由使用矿产资源的矿山企业决定的。可是,当前在各地区的地质找矿中,政府不仅在具体组织实施找矿突破的战略行动中起主导作用,而且在矿产普查阶段已成为真正的地质找矿主体。他们基本垄断了新取得的公益性地质找矿信息,然后根据这些信息划分找矿区块,作为设置矿业权的依据。进而把设置的矿业权纳入地区勘查规划,动用财政资金或地勘基金开展工作,取得成果之后通过“招拍挂”向社会出让矿业权。可以把这个过程称之为“公益先行、基金衔接、社会跟进”。这正好把已经理顺的基金和商业跟进的关系又颠倒回来了。这一颠倒就使在地质找矿中,不是市场配置资源,而是政府配置资源。当然,政府的配置也充分论证了市场的需求,也不是与市场配置相矛盾,但政府毕竟不是具体矿产资源使用者,对市场信号的反应并不十分敏感。比如我们在调研中发现,有的省同时开展几个大的铝土矿的整装勘查,同时要形成相当规模的铝土矿生产能力;而在另一些省(自治区)也在大搞铝土矿的整装勘查,进而也要形成大规模的生产能力。这些情况如果调控不好,必然出现重复建设的局面。到那时再制止,为时已晚,已造成大量勘查资金的积压。有人说,这可以作为战略资源储备。其实这完全是一种无知。所谓资源储备,也是一种国家经济的安全需求,它需要大量财政资金的支持,由国家来购买。不是不能开发利用的矿产资源就变成了“国家储备”。
当前由政府配置地质找矿项目还仅限于普查及预查阶段,影响不会太大。因为矿产普查成果(探矿权)是通过“招拍挂”出让的,体现了市场配置。但应当认识到,普查预查这个阶段,对提高找矿效果很重要,市场配置可以使资源得到优化利用,而行政配置则缺少这种运行机制。
3.关于地质找矿中企业和事业(体制)的关系
当前在地质找矿新机制的推进中普遍存在事企并行的体制和机制,这只能是过渡时期暂时存在的一种现状。社会主义市场经济体制下的商业性地质勘查,其市场供给主体只能是企业,不能有其他性质的经济单位。否则市场规则便无法实现,公平竞争便无从谈起。
企业和事业根本不同点在于资金的循环上。企业是从货币投入开始,到货币收入终止,再进入下一个循环。通过这个循环,实现收回的资金多于投入的资金,追求资本的增值,也就是赢利。这种循环,我们国家高度概括为4句话,即“自主经营,自负盈亏,自我发展,自我约束”。商业性矿产勘查,无疑也必须经过这种循环。从总体上说,商业性矿产勘查投入就是由这个投入开始,经过资金循环,在矿产品销售环节收回资金,再进行投入的大循环。在这个大循环中,当探采分离时,通过矿业权的出让收回货币,再投入用于找矿,这是小循环;当探采结合时,形成的矿业权转化为本企业的资产,通过在消耗时折旧,再用于地质找矿,也是一种循环。可见资金的循环是商业性地质找矿的共同要求。而事业体制和机制在地质找矿中不存在资金循环的问题。他们的投入是财政资金拨入的,消耗之后按年度核销,在核销时不作投入、产出对比;他们的产出如果有收入,全部上缴财政,第二年需要投入,再由财政重新拨入,与其产出没有任何关系。
当上述两种体制和机制同时作用于商业性矿产勘查时,虽然都可能找到矿,但所付出的代价和形成的后果是截然不同的。
(1)企业的体制和机制能够有效地规避风险,事业体制和机制则相对差一些。而商业性地质勘查是充满风险的,特别是预查、普查阶段,风险更大。首先是自然风险,即能不能找到可供利用的矿产资源的风险;其次是市场风险,即能不能找到市场所需要的矿产资源的风险,以及能不能找到所能接受的勘查成本的风险。因为找到的地质成果如果转让不出去,自己也无法利用,或者虽然可以利用但成本太高,造成亏损,都是企业不能接受的。所以,大庆油田提出,没有效益的储量,一吨也不能要,可事业体制则根本没有这个约束。某省基金负责人说得很清楚,即使没找到矿,也摸清了地质情况,为别人避免了风险,算达到了目的。其实,用财政资金找矿,减少商业风险,对地方政府来说根本就是伪论。因为用财政资金形成的矿业权,通过竞标拍卖,其价格远远高于企业用自己资金找矿所承担的风险。
(2)企业、事业体制机制并存于一个市场,根本就是不公平的竞争。首先,事业找矿初始探矿区块根本不用付费,是政府给定的,而企业找矿,即便是空白地也要通过竞标购买。所以双方一起步,就不在同一个起跑线上。其次,企业找矿所有的风险损失,都要进入已经取得的地质成果成本之中;而事业找矿,顶多只核算成功的地质项目成本。两者在争夺同一个项目时,企业体制必然失败。
(3)企业和事业体制机制在找矿中并存,如果是一个静态的分割,那么受损失的顶多是事业投资那部分;如果不加分割,放开竞争,必然对企业体制机制找矿形成挤出效应。当前在许多地方的实际情况就是如此,社会资金投入找矿,根本拿不到探矿权,它的优越性自然无法发挥。这种情况如果发展下去,那么在我国矿产勘查市场上将不是优胜劣汰,而是劣胜优汰。一旦形成这种格局,不仅造成严重的效益损失,也将大大降低国际竞争力。
4.关于地质找矿中点和面的关系
地质找矿必须遵循地质工作规律是千真万确的,但对什么是地质工作规律在认识上并不一致。我认为主要是“从已知到未知,利用地质科学进行推断,用实践验证推断,循序渐进地开展”。这个特点表现在工作部署上就是从两个方面展开:一是由面到点,先以成矿带为工作对象,逐步缩小范围,表现在矿产勘查阶段性结构上就是从预查、到普查、到详查、到勘查,调查面就越来越小。当前开展的找矿突破战略行动普遍运用这种方法。二是由点到面,就是先把一个点搞清楚了,从成矿规律、成矿特点上找出经验,再用这个经验,往矿区外围或深部埋藏去探索,扩大找矿范围。许多老矿区为什么越做越大,就是这种方法的成功。这两种方法如果交替使用,成果一点会更好。但找矿目标不同,应有侧重。政府找矿,主要是要了解矿产资源潜力,为政府的经济规划服务,或者摸清资源家底,为招商引资服务。它不需要在点上做得太细;企业找矿则不然,它在把矿区的大致情况摸清之后,必须深入一个点,探明高级别储量,提供开采。以后在开采中,根据需要逐步提高已探明储量的级别。这样可以经济有效地投放资金,不致造成资金的积压。
从我们了解到的情况看,当前找矿突破行动由点到面,做得很出色,有的拉网式普查,动作很大,称之为“大手笔”、“大动作”。这也充分反映了政府主导性地质找矿的目的,因为它确实有利于尽快摸清家底,掌握资源潜力。但从全面服务于经济社会发展和提高找矿效益的角度看,也应当重视由点到面的找矿突破。从许多实践经验看这种突破,找矿效果更显著,不宜把地质勘查能力都集中到面上。
贵州省水银洞金矿,原来因为品位低,不好选,而被加拿大的探矿公司放弃。后来福建紫金矿业闻讯而至,利用他们所特有的技术和眼光,与贵州省地矿局、105队合作,很快取得了突破,并投入了生产。从2001年开始,经过3年勘探,提交金资源量54.63吨。在这个突破的基础上,他们运用已有的经验和进一步升华的理论,很快在外围取得了突破。先后提交《贵州省贞丰县水银洞金矿东矿段普查地质报告》、《贵州省贞丰县水银洞金矿雄黄岩矿段59-97线详查地质报告》,新增金矿储量51.83吨;《贵州省兴仁县柴木函金矿区太平洞金矿236-308线勘探地质报告》,新增金矿储量29吨,《贵州省兴仁县柴木函金矿区太平洞金矿香吧河矿段详查地质报告》,新增金矿储量8.57吨。由此可见,点上深入突破,可以带来大范围的面上的突破。

4. 对改革和完善地质找矿体制和机制的建议

鉴于当前我国地质找矿的投入来自三股力量,即矿山企业、地勘单位和各级政府,这也是3个潜在积极性。地质找矿新体制和新机制,必须有利于调动这3个积极性,充分利用其中每一个的优势,抑制其劣势。具体来说,就是:充分利用企业的机制找矿;充分利用政府投入的资金找矿;充分利用地勘单位的技能、装备和地质资料找矿。让这3个优势通过政府的协调、市场的衔接发挥最佳效果。
1.落实企业在商业性地质找矿中的主体地位
企业在商业性矿产勘查中的主体地位,已在国务院《关于加强地质工作的决定》(国发〔2006〕4号)中明确定位。但是,作为地质找矿的企业,不能套用一般企业的模式,而是必须充分考虑其特殊性,构建不同类型的企业体制,包括地质找矿投资体制、矿业权经营管理体制、工程手段管理体制等。
(1)对构建地质找矿投资体制和机制,一方面,应当配合有关部门积极推进勘查资本进入股市创业板,实现证券化;另一方面,应当积极促进各级政府已有的对地质找矿的财政投入,改革其运行体制和机制,即不要用事业管理体制找矿,而是把资金注入自己组建的专业投资公司,通过资本市场为矿产资源勘查公司(由现有地勘单位组建)提供金融支持。具体支持形式可以是低息贷款,也可以是股权注入、贴息补贴等。政府通过融资支持,不去用财政资金直接从事地质找矿的实业,既可以把具有技术优势但缺少资金的地勘单位搞活,又可以通过实施支持的政策(给谁支持、不给谁支持)进行宏观调控,引导矿产勘查向政府所规划的方向发展。据了解,这样的投资体制在有些矿产资源大省已经被省级政府提到议事日程,只是在具体实施认识中尚有不同理解,需要加强地质找矿新体制、新机制的宣传和诱导。
(2)构建矿业权的经营管理体制,可以考虑在全国有条件的地勘局中组建。这些地勘局门类齐全,既有综合的,又有专业性的,它们可以形成强有力的竞争局面。最主要的是他们的地质找矿要素齐全,既有强有力的地质找矿技术力量,又占有大量的地质资料,并熟悉本地区的地质条件,还拥有一定数量的矿业权。所以,只要运用行政的、经济的手段,在局内加以整合,很快就会形成生产经营能力。据了解,现在有的省地勘局,已经开始着手组建这类公司。它们的想法与设想的框架大致相同,资本由地勘局所属的地勘单位共同筹集,按出资额的股权分享利益,承担风险。这类公司如果与省政府建立的投资公司相配合,为其融通资金将是最理想的。只有全国有若干个这样的公司,地质找矿体制改革才算到位。
(3)对构建勘查工程手段管理体制,各个地勘单位是比较熟悉的,但大多数不够集中,技术装备比较陈旧,技术水平不高。应当由地勘局主导,以已有的专业强势的地勘单位为基础,通过经济办法适当加以集中,充实资本,形成股份公司。把强势专业做强做大,既可以给本局地质找矿服务,也可以面向社会广泛提供服务。特别是应当把高水平的找矿专家集中起来,开办地质技术咨询公司,是为地勘单位服务,更为危机矿山服务,以使这个“奇缺”的要素发挥更大的作用。我们在地质找矿中真正短缺的不是地质技术人员的数量,而是质量。而这种短缺与现在的体制相关。在我国,高水平的地质专家是单位所有,只能为本单位服务,所以发挥的作用有限。如果通过组建技术咨询服务公司,让他们有偿地为社会服务,他们的作用就大得多了。
2.摆正政府在商业性地质找矿中的地位
政府与地质找矿的关系具有3种身份,这些身份是不能混淆的,必须按照不同的身份各司其职:
(1)矿产勘查活动的行政管理者身份。主要是管理矿业权,其中对探矿权的管理是矿产资源储量管理。通过探矿活动,国家的矿产资源储量增加了,这个增加也正好是探矿权人所追求的,两者在这一点上目标是一致的。所以在一般情况下,政府通过矿政管理,支持各种社会资金进入探矿领域,门槛比较低,税赋比较小,优惠、补贴等政策比较多,为明智之举。但在我国,一些地方政府似乎没有认识到这一点,造成探矿准入门槛越来越高。这个问题应当引起重视,回到被给予大力支持的轨道上来。
(2)矿产资源所有者身份。主要是作为自然资源产权所有者的收益管理,这个收取标准当前普遍没有到位。首先,在认识上要到位,这不是一般性的税费,而是国有自然资源的产权权益,它的不到位就意味着国有资产的流失,责任重大。其次,在收取标准上要到位。要认识到,可供开发利用的矿产资源对使用者来说是矿业生产的最基本、最重要的生产要素,它的收益应当与劳动、资本、技术等生产要素一视同仁。在这个认识的基础上来研究确定它的绝对收益和级差收益,不再让其他生产要素挤占这个稀缺的资源。它的到位,对构建地质找矿新体制和新机制也有重要推动作用。
(3)矿产勘查活动出资者身份。这是投资者的一种权益管理。其中有两种情况:一是过去政府出资已经形成的矿业权,或者是在公益性地质调查中发现的矿业权,或者是由于各种原因形成的具有明显级差收益的勘查区块,其受让者可以比“空白地”节省勘查投资费用,所以国家可以实行有偿取得,但它不是矿产资源有偿使用;二是政府以寻找矿业权为目的的勘查投资,这属于商业活动,政府不能直接经营,应当通过企业进行,即政府出资办企业,企业投资搞勘查。对这种投资的管理,要按照国务院国有资产监督管理委员会的规定去做。
3.发挥市场在商业性地质找矿中的重要作用
企业要发挥地质找矿中的主体地位作用,还需要一个平台,这就是矿产勘查市场。这个市场是由一个体系构成的,是以矿业权市场为核心,包括为矿产勘查筹集资本、提供技术劳务和中介服务的有机体。当前矿产勘查市场体系建设的主要任务是:
(1)要进一步培育和发展以探矿权为核心的矿业权市场,特别要大力搞活探矿权二级市场。可以在全国建立一个统一的矿业权交易所,并在主要地区建立若干个分所,形成矿业权信息网络,为矿业权流转提供反应迅速、交易简便的平台。
(2)要与财政、金融部门主动配合,尽快启动我国矿产勘查资本市场,这是解决我国矿产资源勘查投入不足的长效机制。可以先列出专题,组织跨行业专家进行可行性研究,提出方案,同时要全面实行勘查投入资本化。只有资本化才能证券化;只有证券化,才能为探矿权市场的进入和退出提供便捷的机制。
(3)要大力发展为矿业权市场服务的各类市场和中介。地质勘查技术和劳务市场已经初具规模,要进一步整顿和规范,提高质量,增强诚信;矿业权评估事务已经有相当基础,要进一步规范行为,端正服务宗旨,提高服务质量;围绕矿业权流转的咨询业务要进一步发展,以便为各方面投资者进入矿业权市场提供专业服务;独立的注册地质师制度是发展矿业权市场特别是发展探矿权资本市场的重要因素。
(4)要进一步完善市场规则,包括市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则。
市场准入规则是指对进入矿业权一级市场的个人、组织和单位及其商品所规定的基本标准和要求。我国已经有了矿产勘查准入资质的技术方面的条件规定,而针对经济方面的条件尚没有规定。
市场竞争规则是指对市场竞争的方法和手段加以规范。在规定时要坚持3个原则:一是公平性,即市场中所有主体地位都是平等的,他们享有平等的竞争机会和待遇;二是公正性,即在市场竞争过程中,管理者要以公正的态度来利用竞争规则,要以客观的标准来对待参与竞争的各个主体;三是公开性,即在市场竞争过程中,竞争对手及竞争的协调与管理,都应该是公开的。
市场交易规则是指对市场上交易方式、交易程序的各种规定和要求。其作用在于:①可以使买卖双方履行诚信,降低交易风险;②可以保证市场的正常运作,从而使市场机制的作用能够正常发挥;③可以降低交易成本,从而对经济发展起到促进作用;④可以保护买卖双方的合法利益,合法竞争,反对、禁止不合法、不正当的行为,维护市场主体的权益。

5. 地质找矿新机制运行情况及相关建议

按部领导要求，为了解部实施地质找矿新机制一年来的情况，我们对贵州、青海、西藏、黑龙江四省(区)进行了调研。在调查了解四省(区)资源环境背景、经济社会发展及地质找矿态势的基础上，从政府、市场主体和市场作用的发挥研判地质找矿新机制落实情况及其特点；遵循地质规律、地质工作规律和经济规律，调查研究整装勘查的资源基础、勘查部署技术方法及勘查主体的经济关系和利益分配；对国有地勘单位的现状及其地质找矿中的主力军作用和有关改革发展的主要问题进行调研；在总结经验的基础上，对目前实施地质找矿新机制存在的主要问题梳理、归纳，进行了初步研究，提出了相关建议。
一、地质找矿新机制运行特点
我们对“公益先行，商业跟进，基金衔接，整装勘查，快速突破”地质找矿新机制从政府、市场主体和市场作用进行调查研究，总的情况是在地质找矿新机制实施中，政府起主导作用，企业是市场主体，市场起调节作用。
(一)关于政府的主导作用
政府的主导作用，主要体现在以下六个方面：①组织实施。四个省(区)组建领导小组或办公室，主要领导挂帅，有关部门参加，省国土资源厅和地勘局具体贯彻执行。②制定规划，用规划把本省区的地质找矿战略和当前地质找矿部署结合起来。统筹全局、具体指导。③制定一系列促进地质找矿突破的政策措施，特别在引进商业性投资方面，各显神通。④强化对矿业权的管理，严格资质认证，努力做好矿业权的投放和进入、退出工作。⑤为地质找矿创造良好外部环境，做了大量工作。⑥出资从事公益性地质工作，组织地质找矿技术攻关，建立省地质勘查基金等，做了很多工作。
(二)关于企业的主体地位
1.企业的主体地位
企业的主体地位主要包括两大方面：一是生产要素方面的主体作用；二是企业运行机制方面的主体作用。
(1)在生产要素方面，这几个省(区)勘查投资社会出资占60%～70%，政府出资占40%～30%。
(2)在机制方面，企业作为市场主体，体现了“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”的地质找矿新机制运行规则，这种机制在“商业跟进”中已经普遍发挥作用，在地勘单位与矿山企业合资合作中也采用这种机制。
2.地勘单位的主力军作用
我国地勘单位具有得天独厚的优势，特别是它不仅占有我国绝大多数的地质技术力量和地质技术装备，而且占有大量地质信息资料。这些资料对找矿区块的优选，进而对地质找矿的大突破，具有不可替代的作用。
(三)关于市场在地质找矿中的基础性作用
目前地质找矿市场包括三个方面：①勘查投资市场；②矿业权市场；③技术劳务市场。总体说，在目前政府主导的情况下，市场在勘查资源和矿产资源配置中还是起到一定的基础性作用。
(1)勘查投资市场，我国现在还没形成，主要表现为一些上市公司的进入，如紫金、五矿、西部矿业等，其投资通过市场进入的，这个份额有发展趋势。
(2)矿产资源的市场配置，在地质找矿阶段主要体现在矿业权的市场配置上。矿业权市场配置有登记在先、协议出让、“招拍挂”等形式，“招拍挂”是市场配置的主要形式。
目前矿业权出让市场(实际上是政府调控的一种手段)比较完善，矿业权转让市场还不健全，矿业权有形市场建设还有较大差距。“价款”概念的扩大化及操作的不规范，既影响矿产资源收益分配不公，扰乱了矿业权市场。
(3)技术劳务市场，已经全部市场化了。自从〔1999〕37号文件之后，政府要做的地质工作，都是通过发包的形式实现，按预算标准另行拨款，“地勘费基数”不承担任何任务。只是收费标准还没有市场化。
二、矿产资源整装勘查实施情况
(一)基本情况
根据国土资源部关于实施找矿工作新机制和地质找矿突破战略行动的部署，四省(区)都迅速行动，根据本省(区)实际情况贯彻落实，形式多样，各具特点。省(区)政府及国土资源主管部门都十分重视；指导思想明确，把实施找矿突破战略与整装勘查有机结合；省(区)都对本区整整勘查实施统筹规划、统一设计、统一管理；整装勘查工作全面推进，进展不一。总体上看，行动迅速，发展健康。
(二)基本特点
各省(区)整装勘查虽情况各异，但总体概括具有以下6个基本共同特点。
1.前期地质调查成果构成整装勘查选区的基础和条件
各省(区)整装勘查区的选定无一例外的都是建立在长期以来各类地质调查、矿产勘查、科学研究所积累的地质资料信息基础上的，尤其是地质大调查以来所取得的丰富地质、矿产成果资料信息构成了部、省整装勘查区的选定基础和条件，这也充分反映了基础先行的重要性。
2.多元主体勘查、多渠道资金合作，前期勘查与后期开发衔接
各省(区)整装勘查区中，投入勘查资金和拥有矿业权的主体有地勘基金管理机构、地勘单位、企业和其他等，构成多元主体、多渠道资金合作勘查格局，且形式多样：有以股份制形式合作；有以探矿权权益全部或部分转让形式合作；有以为政府“代持”探矿权打工形式合作；有以持有探矿权独资形式开展勘查工作等。企业跟进，使前期勘查与后期开发有机衔接。
3.重视整装勘查区内探矿权管理和利益配置
各省(区)整装勘查区内原有探矿权(少数采矿权)都较多，为顺利推进整装勘查，各省(区)国土资源主管部门都给予不同程度地重视，都根据本省(区)实际情况和相关政策制订相应规范的政策和管理办法，对整装勘查区内原有探矿权的处置和新探矿权的设置予以有效管理，维护了主体的权益和保障整装勘查的顺利实施。
4.建立政策激励机制，调动地勘单位积极性
大部分省(区)地勘单位投入整装勘查的力量基本都占本部门总体力量的2/3以上，维护地勘单位权益，充分发挥地勘单位的积极性是关系整装勘查成效的关键因素，因此，各省(区)都根据本区实际制订出相应的、各具特点的维护地勘单位权益，激励其积极性的具体政策规定。
5.整合技术力量，开展产学研结合
整装勘查推进过程中，各省(区)都比较重视勘查队伍和技术力量整合：一是协调各省(区)内国有地勘单位、其他地勘单位的力量，合理配置整装勘查任务和整装勘查区内各勘查单位力量的配置与协调；二是整合外部力量，加强整装勘查和地质调查工作；三是积极开展产学研结合，加强基础地质和勘查技术方法等研究，重视科技引领作用，以推进整装勘查工作深入发展。
6.政府强力主导推进，创造良好勘查环境
各省(区)整装勘查都是在政府主导下强力推进，省(区)国土资源主管部门直接组织，地方政府积极参与，他们对整装勘查、找矿突破予以极大关注、给予很高的预期和热情，并以不同的方式给整装勘查创造良好的外部工作环境。
三、有关问题及相关建议
从四省(区)情况看，地质找矿新机制实施一年多来，健康发展，取得重要成绩，但还有一些问题需要认真研究，提出解决办法，加强制度建设，健全完善地质找矿新机制，保障和促进地质找矿重大突破。
(一)公益性与商业性地质工作界定和衔接
“公益性”与“商业性”地质工作分开运行虽有时日，但至今仍存在认识上差异而导致工作部署上的不同，其最根本是地质矿产工作中公益性地质工作与商业性地质工作的衔接界面应在哪里?认识仍未统一。要依据地质成果经济属性，从技术规程层面上界定公益性地质工作和商业性地质工作；对经济社会发展不平衡，地质工作程度差异大的地区，实行差别化管理，可以通过转移支付加以支持。
(二)“基金衔接”与“商业跟进”序次定位
在部制订新机制实施后，“公益先行，基金衔接，商业跟进”和“公益先行，商业跟进，基金衔接”两种提法有不同的认识：把商业跟进放在“基金衔接”之前，以示让社会资金直接尽快进入加大勘查力度；有的认为“公益先行，基金衔接”，因为基金作用是降低勘查风险，这个问题需要进一步研究。
从设计基金的初衷讲，是在我国矿产风险资本市场还未建立的条件下，基金是为降低勘查风险而设立的，应该是“公益先行，基金衔接”；而目前的现状是，公益性地质工作程度较高，基金实际上作为政府找矿投资，基金衔接摆在商业跟进之前，就对社会资金起到挤出效应，但在商业跟进之后，再设基金衔接，还有什么意义?这个问题既要从道理上讲清楚，更要对基金功能和公益性地质工作从技术规程层面上加以界定。
(三)整装勘查内涵的界定和规范
整装勘查工作已在全面推进实施中，但从各省(区)对整装勘查的理解和具体实践看，对整装勘查内涵的理解存在很大的差异，其突出表现：一是对整装勘查内涵没有统一的表述；二是各省(区)整装勘查区划分、设立规模差异甚大；三是在同一整装勘查区内多部类地质工作同时开展，从区域地质调查到勘探均含其中，因此，为科学有序规范推进整装勘查的发展，建议应在深入总结研究的基础上，对整装勘查内涵加以界定和规范。
(四)加强基础地质调查，保障地质找矿突破的可持续发展
从调查省(区)看，各整装勘查区无一不是在过去长期地质调查及各类地质勘查成果资料基础上确定的，一些省(区)新的整装勘查后备基地明显不足，因此，在新形势下，特别是在当前各省(区)把精力、人力、财力、物力都集中投到整装勘查区，以求尽快实现找矿突破的现实情况下，建议各级政府及矿产资源主管部门应进一步提高对基础地质调查工作前期性及重要性的认识，统筹当前与长远，协调基础地质调查与当前找矿突破的关系，防止急功近利，切实加强基础地质调查，保障地质工作、整装勘查可持续发展，这是当前应予以重视和解决的问题。
(五)进一步完善多元勘查主体利益配置与协调
当前各整装勘查区中大部均存在投资和探矿权多元主体特点，合作形式多样，利益关系复杂，勘查主体利益(或权益)协调难度大。在政府主导要求下，当前各勘查主体都把精力都先放在加快勘查，尽快突破上，对一些整装勘查后期利益分配问题尚未予以充分考虑。随着工作进程和勘查效益的实现，利益配置问题将会显现，其核心都是矿业权权益配置问题，中央与地方设置整装勘查区内都存在这种情况，对此应有清醒认识和解决之道。在探矿权仍是政府主导、掌控情况下，政府及矿产资源主管部门应进一步规范、明确整装勘查中探矿权配置和各主体权益的保护，以调动各勘查主体积极性。
(六)资源开发与生态环境保护协调发展
矿产资源勘查开发与生态保护是一对矛盾，在生态文明时代，如何处理好这一矛盾，是关系到以资源环境的可持续利用，保障和促进经济社会可持续发展的重大问题。西藏地处青藏高原“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”生态环境特殊；青海地处三江之源，我国“水塔”，是国家重要生态屏障；黑龙江大小兴安岭天然林覆盖率高达75%，是东北地区重要生态屏障，而这些省(区)又都矿产资源丰富，许多整装勘查区就落在生态功能区之中，整装勘查进程与后期矿产开发必然会对脆弱的生态环境造成负面影响，因此，建议在制订整装勘查总体规划中应统筹考虑整装勘查与生态环境保护协调问题，要根据分类分级差别化管理原则，系统论证，协调勘查开发与生态环境保护关系，达到既保护生态环境，又合理实施整装勘查及后期开发实施找矿突破。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2011年12月14日，作者与余养力、王希凯、樊笑英、陈元旭、张兴合作撰文)

6. 地质找矿新机制

2010 年，随着地质找矿改革发展大讨论的不断深入，国土资源部印发《关于构建地质找矿新机制的若干意见》（国土资发〔2010〕59号），探索实践并总结出“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”的找矿新机制。《若干意见》提出要快速推进地质找矿新机制平台建设，加快实现地质找矿重大突破；提出鼓励、支持和引导社会资本投入地质找矿，对于市场主体依法依规可以独立投资的地质找矿项目，国家财政资金原则上不再投入。《若干意见》要求，一是建立矿产勘查多元投资体系，明确各类资金的定位，鼓励社会资金进入风险勘查领域；二是建立激励机制，调动地质找矿主力军地勘单位的找矿积极性；三是统筹规划、统一部署，实施整装勘查，提高找矿效率。
专栏8-2 部省合作协议
为推进国土资源管理重点领域和关键环节改革，探索破解保障发展与保护资源的“两难”局面，2007年至今，国土资源部与25个省（区、市）签署合作协议26份，搭建部省合作平台。合作协议的签署实施，不仅增进了部省间的理解、互信和支持，而且成为部省实现优势互补、落实共同责任、深化探索创新、共同破解难题的重要平台和抓手，积累了许多经验，产生了不少亮点。
地质找矿实现重大进展，矿产资源保障能力不断提高。基础地质调查工作程度明显提高。青海、西藏、新疆、宁夏、河北、湖南、河南、广东等地先后开展了一系列不同比例尺的区域地质调查、区域重力调查、区域地球化学调查、地球化学普查等基础地质调查，重要成矿带矿产调查评价取得重大进展。地质找矿成果丰硕。青藏专项3年共新发现大中型矿产地50处，累计探获大批资源量，其中铜1800万吨，铅锌1200万吨，铁3亿吨，钾盐2亿吨，碳酸锂183万吨。河北冀东、承德和邯邢等重点成矿远景区深部找矿取得新突破，预计3地共可获得铁矿资源储量13亿吨以上。
地质找矿新机制构建取得进展，为地勘行业长远发展奠定基础。各地积极探索，促进勘查开发一体化，延长地勘行业产业链，总结形成一些行之有效的“构建资源管理、社会资本、勘查技术相互结合”的地质找矿新机制。青藏专项通过中央财政专项资金的引导，带动地方政府与社会渠道资金投入大幅度增长，探索“四统一”整装勘查管理模式，探索收益分配与找矿激励措施，为促进地质勘查工作创造了有利条件。甘肃设立5亿元地质勘查基金，积极推进地勘单位改革与发展，促进地勘单位、人才技术和矿业企业资本管理等优势互补，初步形成“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的格局。
地方积极探索地勘投入模式。新疆、安徽、河南等地的做法好经验在 2010 年 11月召开的“全面推进地质找矿新机制座谈会”上交流，在地质找矿新机制探索和找矿实践中，形成了安徽“泥河模式”、河南“嵩县模式”、新疆“358”项目和青藏专项等模式。安徽“泥河模式”提供了多方联动、整装勘查、快速突破，公益性与商业性工作有机衔接的经验；河南“嵩县模式”提供了联合出资、统一勘查、风险共担、收益共享，整合资源要素实现找矿突破的经验；新疆“358”项目和青藏专项提供了统筹部署、整装勘查、引进大企业、形成大投入，部省合作推进地质找矿的经验。
在推进地质找矿新机制建立的同时，积极推进地质勘查体制改革。2010 年，国土资源部相继印发了《地质勘查资质监督管理办法》（国土资发〔2010〕14 号）、《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》（国土资发〔2010〕60 号）、《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61 号）等政策文件。《地质勘查资质监督管理办法》就监督管理等事项，做出了一系列规定。《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》对加强行业管理、建立注册地质师制度等提出了要求。《国土资源部关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》提出对国有地勘单位改革发展，要在探矿权、盘活存量土地等方面予以支持。此外，国土资源部还加快推进注册地质师制度的建立，组织完成了《关于建立注册地质师执业资格制度的建议》以及《注册地质师制度暂行规定》、《注册地质师资格考试实施办法》、《注册地质师资格考核认定办法》等规章制度的起草工作。地方制定各种政策，引导地勘单位改革。

7. 完善地质找矿新机制，规范矿业权管理

(1)基础性、公益性地质工作实行统一登记办法，对开展矿产预查、普查性质的探矿权实行先申请先登记办法，鼓励地勘单位与投资者联合承担，在特殊情况下，如为了支持地勘单位企业化，探矿权可以无偿配置或以协议方式出让。为防止炒作探矿权和圈而不探，可设最低准入机制：①有相应资质的勘查力量，可以是自己具备的或有勘查能力的协议合作者。②探矿权登记后半年内不施工或非地质、非不可抗拒因素而施工规模小于最低年投入规模的，次年交出地质资料自动进入重新登记范围。③探矿权由省级国土资源厅和国土资源部两级审批，不需要经过乡镇县市层层盖章的程序。④探矿权经过批准后，所在地方政府和人民群众，不得以种种地方性规定收费或阻挠施工。国土资源部可以作为补充规定下发执行，以改善目前严峻的探矿工作环境。
(2)矿产资源法修订时，建议明确获得探矿权者可自然登记采矿权，而不是同等优先获得采矿权，也无须经过招拍挂程序。矿业权拥有人转让其矿业权时，才需要运用招拍挂机制，以示公开、公平、公正。要坚决打击探矿权的人为炒作和权钱交易行为。矿业权交易的成本不宜太高，矿业权价款和矿区使用费的收取办法也需要研究。国家(包括各级政府)对矿产资源的所有权，主要在矿产开发后收取的有关税费中体现，避免在勘查开发过程中政府与企业争利。
(3)国有地勘企业应成为矿产勘查的主体。鼓励地勘单位与地方政府、大型企业和科研院校联合协作，开展整装勘查。鼓励同一地区、同一成矿区带上的探矿权人建立分工协作和互通情况的机制。政府对探矿活动要采取开放、鼓励、促进、服务、保障的政策，保护探矿权人的合法权益和经营自主权。
(4)采取积极有效的措施，尽快建立与完善矿业资本市场。目前我国矿业市场缺乏中介机构，评估体系不健全，交易机制不完善，运作不规范。对具有找矿前景的探矿权，地方中小银行要给予抵押贷款，甚至可以包装成为股票上市，为地勘企业以探矿权融资提供条件。

8. （一）地质找矿新机制运行的基本态势

1.政府在地质找矿新机制实施中的主导作用
地质找矿新机制一经颁布实施，各省（区、市）高度重视，他们从组织上、规划上、政策上以及创造良好地质找矿环境上发挥了主导作用，推动地质找矿新机制的贯彻实施。
（1）建立高效的组织保障体系
各省（区、市）都成立了强有力的组织领导机构，组织和领导地质找矿新机制的贯彻实施，如青海省政府专门成立了找矿新机制和找矿突破战略行动指挥部，下设专门的执行机构（图1），这个机构框架，从组织、领导和执行各个层面上，保证了青海省地质找矿新机制的全面实施。

图1 青海省地质找矿新机制及找矿突破战略行动组织机构图

西藏自治区在国土资源部青藏专项（西藏片区）项目办公室下设整装勘查办公室，并设立专家委员会和技术总监。办公室负责整装勘查工作部署，编制整装勘查方案和矿业投资设置方案，并对资金投入强度提出统一要求，监管勘查区内各勘查主体按整装勘查方案要求统一实施，以保证整装勘查有序进行。
甘肃省政府与国土资源部2010年10月签署了《加强地质找矿工作协议》，制定了《甘肃省公益性地质调查及实施矿产勘查总体部署与实施方案》，健全领导机构，组织实施新机制，加大投入，推动找矿突破战略行动，成效显著。
（2）制定地质找矿战略和规划、科学部署地质找矿工作
资源大省都围绕新机制和找矿战略行动的需要，有的新制订了地质找矿发展战略和规划，有的对原战略和规划作了修正，从当前和长远、局部和全局、需要和可能等方面，作出了全面安排。
贵州省国土资源厅提出“准确定位、统筹协调、创新机制、打造平台、优化环境、培育主体”战略。
1）准确定位是管理定位、工作定位、基金定位。管理定位是理顺关系、政事分开、政企分开，按照宏观调控、市场监管、社会管理、维护权益、公共服务的职能要求，定好自己的位，重点制定战略、规划、政策、标准等；工作定位就是具体抓好公益性、基础性地质工作，向社会提供优质公共服务产品；基金定位是明确省级地勘基金要发挥分担风险和政策调控两大功能。
2）统筹协调是统筹部署全省地质找矿工作，统筹中央地勘基金、省级地勘基金、地勘单位、企业及社会资金，加快推进整装勘查。发挥省厅的部门优势，协调省政府与市（州、地）及县（市、区）地方政府、地勘单位、企业以及矿业权人的关系，协调推进地质找矿工作，使各方都各尽其能、各得其所。
3）深化、完善和贯彻落实好新机制，重点在探矿权设置和出让上创新机制，完善制度，探索矿业权管理和智力、技术与资本融合。
4）打造平台。打造新的制度平台，打造统一、竞争、开放、有序的矿业权市场平台，打造地质技术、信息、劳务、中介服务、咨询服务的地质勘查技术服务平台。
5）优化环境。一要优化国土资源管理服务环境，让利、松绑、出政策、解难题，为地勘单位改革发展和推动地质找矿突破做好服务；二要营造良好的地质勘查环境，发挥各级国土资源管理部门优势，为地质勘查提供优势服务和有力保障。
6）培育主体。地勘单位是实现地质找矿突破的主力军，应采取措施，让主力军真正成为工作主体。
（3）制定保障地质找矿新机制运行的制度措施、调动地质找矿的积极性
在贯彻实施地质找矿新机制中，各省（区、市）先后出台多项制度措施，主要包括：加强基础地质工作的制度，以提高地质工作研究程度，减轻商业性地质找矿的风险；加强地质找矿、吸引社会资金的政策，特别是吸引大企业，加大地质找矿的投入；鼓励地勘单位，加强地质找矿的制度；构建良好的地质找矿社会环境的制度措施等。
“公益先行”，加强基础地质工作。“青藏专项”是全国开展整装勘查工作的“试验田”，青海省和西藏自治区在“青藏专项”的实施中创新机制，整装勘查，取得丰硕找矿成果，极大地提高了青海和西藏的基础地质工作程度，实现了地质找矿的快速突破，为全国地质找矿新机制和地质找矿突破战略行动制定和实践提供了依据。2008～2010年，青海省共安排各类地勘项目839项，主要安排基础地质调查、矿产地质调查、环境地质调查、矿产资源勘查项目。累计投入地勘资金27.3亿元，其中，国家财政资金投入8.81亿元，占总投入的 32%；地方财政资金投入8.7亿元，占32%；社会资金投入9.74亿元，占36%。西藏自治区自青藏专项开展以来，加大公益性地质工作投入，大大加强了基础地质调查工作。完成的主要实物工作量有：1∶5万区域地质调查（含矿产远景调查）62607 km2、1∶25万区域重力测量136610 km2、1∶25万水系沉积物测量273626 km2、1∶5万水系沉积物测量52995 km2、1∶5万地面高精度磁法测量8810 km2、1∶25万区域环境地质调查10007 km2、1∶10万区域环境地质调查13420 km2、1∶5万水文地质勘查1504 km2、1∶5万环境地质勘查2530 km2，钻探7.06万m和槽探15.13万m3。随着公益性地质工作程度的加深，西藏自治区地质找矿工作取得了非常突出的成果。提交矿产地32处。其中多龙铜金矿、亚贵拉铅锌矿、程巴铜钼矿等14处属近年公益性工作先行加大投入而新发现的矿产地；驱龙、冲江、厅宫等18处属在过去工作成果基础上发展的矿产地。
为顺利推进地质找矿工作，西藏自治区政府制定了《关于构建地质找矿新机制的实施意见》、《关于进一步规范矿产资源勘查开发管理的意见》、《关于进一步规范地质勘查活动的通知》等一系列政策性文件。为改善勘查工作环境，还出台了一系列如草场补偿、生态环境复垦抵押金、收费标准等规范性文件。强化勘查工作后勤与安全保障体系，开展灾害信息预警预报，加强和谐矿山企业宣传等，为承担项目的勘查单位和矿业权人创造了良好的工作环境。对地质找矿工作程度进行了统一部署，提出“青藏专项”和区财政资金，主要用于基础地质调查和重点勘查区、重要矿种的矿产预查与普查，详查和勘探要引导社会资金开展。自治区围绕经济社会发展需求和矿产资源供求形势，规划勘查目标，根据成矿条件和工作程度划分区块，设置矿业权，全部面向市场，通过招标方式出让矿业权，优选竞标人。优选的条件是：①缴纳价款能力；②勘查作业能力；③勘查资金投入能力；④勘查实施方案合理性；⑤企业的业绩和资信程度等。
黑龙江省以往地质工作比较薄弱，近年来加强了基础地质工作，针对黑龙江省大兴安岭地区覆盖层厚，找矿难度大的特点，早在2008年即以省政府的名义，同中国地质调查局签订合作协议，共同开展公益性地质调查及战略性矿产勘查。第一批合作项目大兴安岭12万km2调查，已取得了丰硕成果，2011年8月又启动了小兴安岭的航测。在“十二五”规划中将进一步实施“基础地质”发展战略。
2.市场在矿产资源勘查配置中的基础性作用
贯彻实施地质找矿新机制以来，市场在矿产资源配置中开始显现基础性作用。
市场在地质找矿、资源配置中的作用，主要表现在三个方面：一是对勘查资本的配置；二是对矿业权的配置；三是对勘查技术劳务的配置。
（1）一些省（区、市）勘查资本的市场配置
黑龙江矿产勘查资本主要是通过市场配置的，而政府主要是搭建“平台”。该省没有设置“勘查基金”，但是他们通过搭建“风险勘查平台”，用来吸引社会资金，已经走在了前面。这种平台虽然还不是常态的有形的市场，但确实起到了市场的作用。在“十一五”期间，全省矿产勘查投入25.2亿元，其中商业性投入15.1亿元，占矿产勘查总投入的60%。此外，省财政出资的6.8亿元，也是按照市场需要的原则安排的，如果把它包含在内，则勘查资本市场配置率高达87%。
其他省（区、市）矿产资源勘查开发资本的市场配置，可以分两个层次，对矿产资源开采的投资，已经全部由企业进行，并且全部市场化，即使政府财政出资，也要通过政府出资的国有或股份制企业、企业再投资的机制，实现市场配置；对矿产资源的勘查投资，在普查阶段以前，以政府财政出资为主。
（2）矿业权配置总体上市场起基础性作用
矿产资源本身是通过使用权被勘查和开采利用的，而使用权即是探矿权和采矿权。当前绝大多数是通过“招、拍、挂”的形式，体现了市场配置的基础性作用。
黑龙江的矿业权配置，除政府掌控的部分外，主要通过市场配置。政府配置矿业权分成两类，一类是通过协议，用行政方法分配给企业或地勘单位；另一类是向市场投放，通过“招、拍、挂”出让。地勘单位自己拥有的矿业权，大多数小而分散，主要通过自己掌握的信息与企业对接，这个过程中虽然体现了市场配置的原则，但缺少公开、公正的竞争。总的来看，黑龙江的矿业权配置，市场起了重要作用，但存在的问题是还没有形成常态的、有形的矿业权市场。
（3）勘查技术劳务的配置基本市场化
据黑龙江省地质矿产勘查开发局所属齐齐哈尔矿业勘查总院反映，他们当前的境遇比较困难，面对勘查劳务市场很难与个体经营者竞争。现行的勘查劳务收费标准已经很低，无利可图。可是个体经营者在压价1/3之后，仍可以承包。这种局面为地勘单位企业化改革增加了困难。然而如果不搞企业化，用事业机制去与个体经营者竞争，更是必败无疑。这实在是两难的选择。虽然地质勘查技术劳务已经市场化了，但存在的问题是缺少全国统一的有形市场，一些东部地区的技术劳务，由于缺少信息，仍然被排斥在市场之外。
3.企业在地质找矿中的主体作用
企业的主体作用是地质找矿新机制的最核心环节，没有企业的主体作用，就没有社会主义的市场经济。企业的主体作用，主要表现在自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束上。面对市场信号，它能作出灵敏的反映；面对宏观调控，它能迅速作出应对；面对市场竞争，它能自动规避风险，提高效益；面对地勘投入，它能通过企业的资金循环，构建长期稳定的来源。
从调查的情况看，企业已成为黑龙江省地质找矿的主要出资者。出资的主要形式是直接购买矿业权，自己组织找矿；或者与地勘单位合作，组成独立的公司，从事地质找矿。从全省范围来说，这些形式主要分为两个层次展开。一是在省一级，由省政府直接出面，在省内外招商引资，主要吸引大型企业进入黑龙江，形成规模效应。为此，他们在20余家业务对接的企业中，根据经济实力、投资能力、矿业经济、专业技术能力等条件，选择了中国五矿集团、中广核产业投资基金中心、中铁集团、中冶集团和中国黄金集团等五家，作为整装勘查合作企业的试点，以推进企业在黑龙江地质找矿中的主体作用。二是在地勘单位一级，积极推进地质技术劳务与企业勘查资本的合作，省地矿局和有色地质局的所属单位，已经形成许多合作勘查项目，体现了企业的主体作用。
甘肃省地质找矿新机制推进过程中，商业性勘查工作在政府引导下，投资热情持续高涨，省政府引入了中国国电集团公司、中国铝业公司、中国大唐集团公司、中国华能集团等大型国有企业，在重点勘查区块不断加大投入力度，使全省直接用于地质勘查的各类资金，从2008年的5.9亿元增长到2011年的21.5亿元。白银公司60多年来，从资源供给、科技创新、人才输送及体制改革等方面，为国家作出重大贡献。其走过的兴—衰—兴道路及其改革的经验，对国有矿业企业改革有普遍的借鉴意义。首先，白银公司从计划经济体制下的探采分离（国家投资找矿，企业采矿），转变为探采一体化，一方面走出去到国外寻找接替资源；另一方面从2008年开始，开展白银矿山周边及深部找矿，已获铜金属（333＋334？）5万t，证实白银矿田深部存在第二找矿空间。2012年2月，公司与甘肃省有色地质勘查局签订了“白银矿田及其外围2012～2015年地质找矿合作协议”，公司每年提供0.8～1亿元经费进行矿产勘查，合作期限届满，有色地勘局力争提交铜金属量50万t、2～3处矿产勘查基地和3～5处找矿靶区。合同规定，公司按找矿成果给地质勘查单位一定股权和相应的货币奖励；其次，白银公司成功改制，引进中信战略投资，改制成“白银有色集团股份有限公司”，建立了科学的企业法人治理结构，实现了所有权和经营权分离。国有控股，企业经营，从制度上解决政企分开问题等经验，为国有矿业企业改革和发展提供了借鉴。
河南省在地质找矿中，企业的主体作用主要体现在企业用资本与地勘单位的技术劳务结合，纳入企业机制运行之中，这在全国具有普遍意义。因为新机制的前三句（公益先行，商业跟进，基金衔接）讲的都是勘查出资，而掌握技术劳务的在中国则主要是国有地勘单位。所以在新机制的实施中，这两个生产要素的主体，如何用企业机制有效结合，是构建地质找矿新机制的主要内容。对此，河南省已经创造了“嵩县模式”。近几年它又在“嵩县模式”的基础上，创造了“订单找矿”和“风险定投”找矿的新经验。
所谓“订单找矿”，是指地勘单位以自己所拥有的矿业权为目标，吸引对矿产有需求的矿山企业对其投资，以实现优势互补。被吸引的企业，一旦看中这个矿业权，愿意先支付一定的投资，让地勘单位自主地去继续开展勘查，并通过订单的形式，认购了这个矿业权。勘查完成之后，如果找到了预定者所需要的矿产资源，预付的投资者即可按评估价，优先获得这个矿业权。
所谓“风险定投”，是在“订单找矿”的基础上，把供给和需求双方都做大，构建坚固的信用基础。供给方是以地矿局为单元，不仅有雄厚的技术力量，而且有经济实力，特别是有很多矿业权（他们叫“综合矿业权包”）；需求方则是有实力的矿山企业组建的投资公司，他们对可供开发利用的矿业权有广泛的需求，一旦达到详查，即可收购。他们所需要的是地勘单位成果很快转化。为此，他们通过协议，愿意预付地质勘查资金给地勘单位。河南省地质矿产勘查开发局通过“风险定投”获得的资金总额将不低于10亿元，首度合作周期为5年。在这个合作中，供给方除了定向出售给投资公司的矿业权外，在矿业权的收益中，投资方还享有一定比例的优惠，作为对支持风险投入的回报。